长期以来,农村土地的生产剩余为广大农民提供了最基本的生活保障,农村的土地制度与政策也被视为稳定农村社会的重要基础。然而,随着国家工业化和城市化进程的深入推进,以分散经营为主要特点的家庭承包责任制,已经越来越无法适应以市场化、规模化、信息化等为主要特征的现代农业的发展要求。自20世纪80年代末期以来,全国各地自发地开展了一系列土地流转的创新实践,其目的都是为了克服家庭分散经营引发的生产低效率问题。2003年3月,《农村土地承包法》颁布实施,其中相关的条款为此后的土地流转实践提供了必要的法律基础。2005年3月颁布的《农村土地承包经营权流转管理办法》,又为近年来的土地流转管理工作提供了具体的指导办法。而令人遗憾的是,2007年颁布的《物权法》没有就土地流转制度作出更加符合现状的规定,相关的条款基本上与《农村土地承包法》的内容保持了一致。
伴随着土地流转创新实践的开展和相关制度与政策的实施,学术界对土地流转问题也给予了很多的关注。一方面,王景新列举了自1987年以来各地政府通过行政手段强制推行的土地流转改革试验;常金海等则总结了一些地区自发进行的土地流转创新探索的经验,具体包括“两田制”、“反租倒包”、“土地信托”、“土地股份合作”等形式。另一方面,党国英认为法律规定方面的缺陷导致了土地所有权不明晰,其结果是在农村社区内没有一个明晰的土地“所有集体”或其代理人可以得到“所有者”应该得到的收益权和完整的处置权;张红宇则从土地承包经营权的期限与土地政策执行的有效性等角度分析了土地使用权不稳定的原因,并且在事实上破坏了有效农业投入和积累机制的形成;林毅夫指出,土地的初次分配由社区成员身份决定的规定使得农民一旦选择离开农村社区进入城市定居,就会永久丧失一切土地权利。法律还规定农民不能长时间荒弃土地,这也违背了农民根据市场情况作出是否耕作的选择权力。这些政策规定都在一定程度上破坏了土地财产权的完整性。此外,除了土地产权这一核心问题以外,制约土地流转的因素还有很多。一些学者还指出农村经济市场化程度不高也影响了土地流转的效率。
通过对现行政策与研究成果的整理和归纳可以发现:首先,目前还没有相关学术成果就《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权流转管理办法》实施以来农村土地流转实践发生的新变化作出系统的梳理;其次,许多学者在强调土地产权结构缺陷会制约土地流转的同时,往往忽略了其他一些影响因素,如中介服务组织、农民意愿、农村社会保障制度等;最后,土地流转在发展现代农业过程中的基础性作用已经得到广大学者的认同,但是对于土地流转现状无法适应现代农业发展要求的内在原因,学术界还没有形成统一的认识。因此,重新梳理当前农村土地流转的现状、特点及问题,对于进一步创新农村土地制度和推进现代农业的发展都具有理论和现实意义。
