国务院办公厅转发人民银行监察部等部门 关于规范商业预付卡管理意见的通知 国办发〔2011〕25号
各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
人民银行、监察部、财政部、商务部、税务总局、工商总局、预防腐败局《关于规范商业预付卡管理的意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。
国务院办公厅
二○一一年五月二十三日
关于规范商业预付卡管理的意见 人民银行 监察部 财政部 商务部
税务总局 工商总局 预防腐败局
近年来，适应信息技术发展和小额支付服务市场创新的客观需要，商业预付卡市场发展迅速。商业预付卡以预付和非金融主体发行为典型特征，按发卡人不同可划分为两类：一类是专营发卡机构发行，可跨地区、跨行业、跨法人使用的多用途预付卡；另一类是商业企业发行，只在本企业或同一品牌连锁商业企业购买商品、服务的单用途预付卡。总体看，商业预付卡在减少现钞使用、便利公众支付、刺激消费等方面发挥了一定作用。同时，商业预付卡市场也存在监管不严、违反财务纪律、缺乏风险防范机制、公款消费和收卡受贿等突出问题，严重扰乱了税收和财务管理秩序，助长了腐败行为。为规范商业预付卡管理、严肃财经纪律、防范金融风险、促进反腐倡廉，现提出如下意见：
一、明确职责，加强管理 强化对商业预付卡发卡人的管理，是规范商业预付卡管理的首要环节，必须进一步明确部门职责，落实分类监管。人民银行要严格按照《非金融机构支付服务管理办法》(中国人民银行令〔2010〕第2号)的规定，加强对多用途预付卡发卡人的监督检查，完善业务管理规章，维护支付体系安全稳定运行。未经人民银行批准，任何非金融机构不得发行多用途预付卡，一经发现，按非法从事支付结算业务予以查处。对商业企业发行的单用途预付卡，商务部门要强化管理，抓紧制定行业标准，适时出台管理办法。金融机构未经批准，不得发行预付卡。
二、健全制度，规范行为 规范商业预付卡的发行和购买，是防范利用商业预付卡洗钱、套现、偷逃税款以及行贿受贿的有效途径，必须进一步建立健全规章制度，加大执法力度。一是建立商业预付卡购卡实名登记制度。对于购买记名商业预付卡和一次性购买1万元(含)以上不记名商业预付卡的单位或个人，由发卡人进行实名登记。二是实施商业预付卡非现金购卡制度。单位一次性购卡金额达5000元(含)以上或个人一次性购卡金额达5万元(含)以上的，通过银行转账方式购买，不得使用现金；使用转账方式购卡的，发卡人要对转出、转入账户名称、账号、金额等进行逐笔登记。三是实行商业预付卡限额发行制度。不记名商业预付卡面值不超过1000元，记名商业预付卡面值不超过5000元。
严格发票和财务管理。发卡人必须严格按照《中华人民共和国发票管理办法》有关规定开具发票。税务部门要加强发票管理和税收稽查，坚决依法查处发卡人在售卡环节出具虚假发票、购卡单位在税前扣除与生产经营无关支出等行为。财政部门要加强财务管理，严厉查处挪用预算资金、利用购卡进行公款消费等行为。
三、坚决治理，防贿促廉 治理收卡受贿等违纪违法行为，是加强反腐倡廉工作的迫切要求和重要环节，必须进一步狠抓落实，加大查处力度。按照《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和《中共中央办公厅国务院办公厅关于严禁党政机关及其工作人员在公务活动中接受和赠送礼金、有价证券的通知》(中办发〔1993〕5号)的规定，严禁国家工作人员特别是领导干部在公务活动中收受任何形式的商业预付卡。凡收受商业预付卡又不按规定及时上交的，以收受同等数额的现金论处。对涉嫌受贿的，依法严肃查处。
四、防范风险，维护权益 加强预付资金管理，维护持卡人合法权益，是防范金融风险的重要手段，必须引起足够重视，进一步完善工作机制。多用途预付卡发卡人接受的、客户用于未来支付需要的预付资金，不属于发卡人的自有财产，发卡人不得挪用、挤占。多用途预付卡发卡人必须在商业银行开立备付金专用存款账户存放预付资金，并与银行签订存管协议，接受银行对备付金使用情况的监督。人民银行要加强对多用途预付卡备付金专用存款账户开立和使用的监管。商务部门要采取有效措施，加强对单用途预付卡预付资金的监管，防范资金风险。
人民银行、商务部要继续健全商业预付卡收费、投诉、保密、赎回、清退等业务管理制度，全面维护持卡人合法权益。为防止发卡人无偿占有卡内残值，方便持卡人使用，记名商业预付卡不设有效期，不记名商业预付卡有效期不得少于3年。对于超过有效期尚有资金余额的，发卡人应提供激活、换卡等配套服务。工商部门要进一步加强监督检查，加大消费维权工作力度，严厉打击侵犯消费者权益的不法行为，及时开展相关消费提示，营造良好的消费环境。
商业预付卡管理涉及部门众多，情况复杂，规范整顿的任务十分艰巨。各有关部门要各负其责，建立对商业预付卡的联合监督检查机制，进一步加强协调配合，齐抓共管，形成合力。2011年年底前，人民银行、商务部等有关部门要联合开展一次商业预付卡市场专项检查，以检查促整改，促进商业预付卡市场规范发展。
灰色购物卡已成贪腐避税吃回扣“好帮手” ●据不完全统计，全国有30个省市的283个地级以上城市主要商场都发行过封闭式专用预付卡，预计预付卡市场规模将保持30%以上的年均增长速度
●业内人士透露，购物卡的话题非常敏感，行业内讳莫如深，现在广州三大百货都在发购物卡，但是谁都不肯说太多
●之前购物卡被禁止过一段时间，但后来又借其他名义重出江湖，因为“这的确是一种很好的营销手段”
●壹卡会广州分公司的一位客户经理透露，机关单位和公关公司是购买购物卡的主力，越来越多的企业加入成为发卡公司的长期客户
近日，温家宝总理在国务院召开的第四次廉政工作会议上强调，对收送各类有价证券、支付凭证和商业预付卡的，以收送同等数额现金处理。而现实情况是，以收送各类商业预付卡即购物卡代替礼金的风气正愈演愈烈，有媒体报道称购物卡现已成为中国“第二人民币”，渗透到各行各业。
日前，南方日报记者对广州的购物卡市场进行了调查，发现身份暧昧的购物卡作为商业宠儿，已经形成一个产业。从发卡机构的销售火爆到如今礼品回收业的繁荣，黄牛党的猖獗，由购物卡串联起的一条灰色利益链已经愈发壮大，处在链条上的商家、第三方发卡机构、消费者、黄牛党各得其利，令购物卡屡禁不止。
购物卡成企事业单位新宠 昨日，广州天河城百货5楼客户服务中心，一个叫做“机团礼品业务”的柜台服务区非常繁忙，尽管设有取号分流机，6个柜台还是忙不过来。这里就是该商场购物卡的销售处。
南方日报记者看到，来这里消费的顾客买卡少则几张，多则几十张，金额从几千元到十几万元不等。买完卡还可以拿到由天河城百货提供的精美的纸质卡套。一位买了厚厚一叠卡的男士对同行的同事说，包装起来送客户还挺好看的。
记者留意到，半个小时内就有二十多位顾客来这里买卡，其中没有一位是以个人名义购买，都是代表公司来的。从他们所填写的单位名称来看，银行、经贸公司、咨询公司、房地产公司都有，还有部分是湖南、甘肃、上海、深圳的公司驻广州的分公司或者办事处。
这些前来买卡的公司职员大多显得非常熟练，每一位买卡的顾客开具的发票抬头都是其所属公司，内容都是办公用品，食品、日用品等。有的人仔细要求需分开开具几张发票，每一张发票具体金额是多少，数目不能太相近也不要差太远。
一个不愿意透露姓名的职员称，这样就是为了方便记账，大家都是这样的。
南方日报记者走访广州友谊百货、华润万家等十家百货、超市后了解到，购买购物卡十分简单，基本不需要任何工本费，工作人员除了询问所要购买的购物卡金额外，对办卡者的姓名身份以及购物卡的用途一概不问。购买购物卡金额越大可以获得的折扣越多，折扣当场就可以返还到买卡人手中。
广州天河某大型百货公司市场推广部经理告诉记者，购物卡的话题非常敏感，行业内讳莫如深，现在广州三大百货都在发购物卡，但是谁都不肯说太多。之前购物卡被禁止过一段时间，但后来又借其他名义重出江湖，因为“这的确是一种很好的营销手段”。
根据记者调查，目前市场上流通的购物卡主要有三种类型：一是单项消费卡，由零售商家、专卖连锁商家等发放，只可在自己旗下商户使用，即是目前流行广泛的各种百货商场、超市发行的购物卡，中石油、中石化发行的加油卡等；二是由专业发卡公司发放，可以在多个特约商户使用，包含购物、加油、餐饮、娱乐等服务，这种卡也可称为通用型卡；还有一种既可以在多个特约商户使用，又可以在自己公司旗下的百货公司使用，如华润万家的购物卡升级后，凭提货凭证还可以在高级工艺品点、酒窖使用。
各种卡在使用期限、使用范围，积分折扣方面条件各有不同，花样繁多，但却都有着身份上名不正言不顺的尴尬。外观上，卡的名称往往叫会员卡、积分卡、优惠卡，避开购物卡的字眼；卡的面值用不同颜色暗示，卡号也藏有玄机，长长的数字串中某几位才表示了金额的大小。这些隐晦的方式令购物卡和持卡消费添上了一抹暧昧的色彩。
购物卡管理只疏不堵 据业内人士介绍，在欧美以及我国台湾地区，购物卡的使用已十分普遍。其购物卡支付市场也趋于成熟，并已形成了完备的法律规制体系，对预付式证票的发行主体、使用方法、监督管理等环节涉及的法律问题都进行了较为全面的规范。
反观国内，购物卡往往和贪腐、避税、吃回扣等负面内容挂钩，并且长期以来国家不同部门曾以多种文件形式明令禁止购物卡的流通。市面流行的购物卡一直处于灰色的尴尬境地。
此次国务院廉政会议提出的有关购物卡在反腐工作中的新要求，希望能推动有关部门正视购物卡只能疏不可堵的现状，借鉴欧美地区成熟的购物卡规范，尽快出台能够约束购物卡发行、监管的有效法律法规。
为客户提供专业送礼管理 一个心照不宣的事实是，如今市面上的购物卡几乎就是为送礼、福利而存在的，号称送礼维情的好帮手。
成立于2006年6月的深圳市壹卡会科技服务有限公司(简称壹卡会)，号称是一家拥有50万会员及上千家特约商户、专为企事业单位提供定点消费服务的专业代理机构。
曾获得过“深圳十大生活方式创造者”称号的壹卡会，对创造了怎样的生活新方式并不会讳言——— 一站式服务新需求下的新商业业务——— 壹卡会应用于企事业单位员工福利、礼品馈赠及商务接待管理，帮助客情维护、项目攻关。
在壹卡会的网站上可以看到，壹卡会系列可分为尊贵卡、福利卡、礼品卡、商务接待卡四类，还有一些按功能区分的主题卡。在这些产品的介绍上，都提到“帮助企事业单位进行市场促销送礼、个人、机构普通送礼管理”或者“帮助企事业单位进行商务接待管理”。
壹卡会广州分公司的一位客户经理告诉记者，机关单位和公关公司是购买购物卡的主力，现在有越来越多的企业加入成为他们的长期客户。
据介绍，企事业单位青睐购物卡的一个原因是避税，冲抵收入减少纳税，像壹卡会这种能够在发票开具方面提供多样服务，正好帮助了单位解决一定税务负担。而且用购物卡给员工发福利，压缩员工需报税项目的支出，机关单位还可以直接通过购卡花掉未用完的预算，而且买得多“一般都有回扣可拿。”
对于记者担心的用卡送礼是否会被查出，壹卡会的客户经理笑称一般不会有这个问题，因为壹卡会并不记名。出于安全考虑和挂失保障可以使用手机号同卡片进行绑定实现个人化，“但是收礼的人一般不会手机绑定的”。
见记者没有什么送卡经验，这位客户经理甚至主动教授，送礼不要一个人送一张面值过大的卡，应该分为多张小面值的卡，“方便别人不用再转送别人”。
灰色利益链已经愈发壮大 从发卡机构的销售火爆到如今礼品回收业的繁荣，黄牛党的猖獗，由购物卡串联起的一条灰色利益链已经愈发壮大，处在每一环的商家、第三方发卡机构、消费者、黄牛党都在链条中各取所需、各得其利，令购物卡屡禁不止。
对于自行发卡的各大商家和各种专营单位，发卡不仅可以锁定客户、成功集资获得巨额现金流，还会由于购物卡过期、损毁、零头放弃等各种原因，获得大笔无成本利润。有报告称，这个比例占发卡总额的8%-16%。有业内人士称，现在一些商场购物卡消费已经占到了商场日常营业额的近三成。
有数据显示，广百股份、新大新、友谊商店等广州本土国有商企中，购物卡(券)带来的销售额已经占据了商家年度总销售额的20%-30%。近日记者在天河城百货调查时，商场的几位收银员都表示，每天刷购物卡的顾客非常多。广百百货的收银员也持同样观点。
对于专业发卡公司来说，同商户合作，帮助积分业务可以取得从1%-20%不等比例的返佣。而且一些公司会收取一定手续费和工本费，积少成多也是笔不小的收益。
对于参与买购物卡消费者来讲，他们的购卡动机可分为团购优惠和送礼，都是为获得好处。比如中国石油的加油卡只要充值在五千元以上就能享受每升汽油减少2毛，柴油减少1毛的优惠，而买满一万以上就可以直接以9.7折的价格充值。在一些省钱论坛如广州妈妈论坛上，为了争取最大优惠时常有网友组织团购加油卡，而以卡赠礼的方便性更是显而易见。
对于“黄牛”们而言，倒卖购物卡就是为从中赚取差价牟利，低折扣买入高折扣卖出，一张卡一转手就能赚几十块。他们渠道广泛，可以批量卖给公司，又可零售卖给消费者或者直接帮助顾客刷卡。卖不出去也可持购物卡到指定商场购买名烟、名酒或大型电器等，然后卖给回收店，赚取利润。
第三方支付违规还是合法 早在2001年1月，国务院三部委联合下发《关于严禁发放使用各种代币券、卡的通知》，要求购买和销售单位对已发放的购物卡2001年2月28日前妥善处理，过期作废，不能再流通使用。可时至今日，购物卡的发行仍然呈现急速上升的趋势，在各个领域吃香盛行。
一份由上海市经信委、上海商学院联合课题组于2010年末调查得出的预付卡规制研究报告中称，据不完全统计，全国有30个省市的283个地级以上城市主要商场都发行过封闭式专用预付卡，我国首届预付卡行业高峰论坛发布的《2009年中国预付卡行业报告》显示，截至2009年底，国内流通领域预付卡发卡资金规模达到10925亿元，交易笔数17.5亿次，吸收沉淀资金约397亿元。并且预付卡市场规模将保持30%以上的年均增长速度。
2010年9月1日起由中国人民银行出台的《非金融机构支付服务管理办法》开始实施，随后《实施细则》在12月1日启用。两份文件均提到与预付卡有关的管理条例，表明购物卡已成为非金融机构支付即第三方支付阵营中的一员。
央行在发布《非金融机构支付服务管理办法》后，于2010年末提出要发放第三方支付牌照。但到现在，第三方支付牌照仍是“只听打雷不见雨点”。
业内人士称，之前第三方支付企业一直未得到国家的正式认可，处于监管的灰色地带，此次央行通过颁发支付牌照赋予支付企业合法地位，把第三方支付企业纳入到国家的监管体系下，是对新型支付方式的一种肯定。
一位从事金融工作多年的人士介绍，随着第三方支付服务业务范围、规模的不断扩大和新的支付工具推广，以及市场竞争的日趋激烈，这个领域的问题逐渐暴露，新的风险隐患也相继产生。
南方日报记者 项仙君 实习生 黄晞
